CONTROLADOR INTERNO PRECISA EMITIR PARECER EM LICITAÇÕES?

É DEVER DO CONTROLE INTERNO EMITIR PARECER EM PROCESSOS LICITATÓRIOS?



Professora: Suzana Gonçalves

Especialista em Controladoria

A prática de emissão de pareceres pelo controle interno nas contratações públicas tem gerado discussões e controvérsias. Em muitos casos, essa prática pode comprometer a eficácia da fiscalização, além de sobrecarregar os responsáveis pela controladoria, que frequentemente não possuem condições operacionais e estruturais para abarcar todos os processos de licitação de forma eficiente.

EXEMPLO PRÁTICO: LIÇÕES DE UM CASO REAL

Um exemplo elucidativo envolve um controlador interno que, ao assumir a Controladoria Geral de um município, foi solicitado a assinar a ata de um pregão presencial. Alguns anos depois, um órgão de controle externo investigou as licitações do município e identificou irregularidades justamente na licitação em que o controlador interno havia dado ciência. O controlador foi então convocado para justificar sua assinatura em um processo irregular, resultando em um desgaste profissional significativo. Este caso ilustra claramente os riscos de envolvimento do controle interno na execução de atividades que deveriam ser exclusivamente de fiscalização.

O PONTO FÁTICO DA FISCALIZAÇÃO

De acordo com a Constituição da República Federativa do Brasil de 1988, o artigo 70 estabelece:

"Art. 70. A fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e das entidades da administração direta e indireta, quanto à legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de receitas, será exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada Poder."

A Constituição Federal é clara ao definir o papel do controle interno como de fiscalização. O ditado "quem fiscaliza, não executa" ilustra bem essa distinção. Assim como um juiz de futebol não pode apitar um jogo e ao mesmo tempo marcar um gol, o controlador interno não deve se envolver na execução das tarefas que deve fiscalizar. Essa segregação de funções é fundamental para a eficácia do controle interno. Em diversos municípios, o controle interno enfrenta dificuldades para desenvolver suas atribuições, acabando muitas vezes por desempenhar muitos papéis, o que pode ser prejudicial à sua atuação.

A NOVA LEI DE LICITAÇÕES E O PAPEL DO CONTROLE INTERNO

Com a promulgação da nova Lei de Licitações (Lei nº 14.133/21), surgiram especulações de que haveria uma premissa para o controlador interno emitir pareceres nos processos licitatórios. Contudo, uma análise detalhada dos 194 artigos da lei revela que o papel do controle interno é de apoio e fiscalização da atividade administrativa em geral, e não de assessoramento obrigatório caso a caso:

Apoio ao Agente de Contratação e Equipe de Apoio (Art. 8º, §3º): O papel do controle interno aqui é de promover a governança da gestão, funcionando como a terceira linha de defesa.

Participação na Elaboração de Documentos: O controlador interno deve participar do processo de elaboração de modelos de minutas de editais, termos de referência, contratos padronizados e outros documentos padronizados (arts. 19, IV, e 117, §3º). Essa colaboração ajuda a regulamentar mecanismos que acelerem as contratações públicas.

Comunicação em Caso de Descumprimento da Ordem Cronológica dos Pagamentos (Art. 141, § 1º): Muitos municípios têm ignorado essa ordem, mas o referido artigo destaca a importância de sua observância, então a fiscalização sobre esta ação deve ser incisiva.

Apesar do artigo 30, inciso I, da Constituição Federal prever que os municípios têm o poder de legislar sobre matérias de interesse local, é imprescindível analisar se tais regulamentações não conflitam com a segregação de funções necessária para a eficácia da fiscalização exercida pelos órgãos de controle interno.

A Nova Lei de Licitações trouxe um enfoque na atuação do controle interno, sobre o controle preventivo e a necessidade de promover a gestão de riscos. Trabalhar a gestão de riscos é muito importante, pois dá a dimensão de impactos que podem mapear situações inesperadas, mas que podem causar impactos irreversíveis.

A POSIÇÃO DOS TRIBUNAIS DE CONTAS

Os tribunais de contas têm reiterado a importância da segregação de funções no âmbito do controle interno. Por exemplo, o Tribunal de Contas da União (TCU) frequentemente destaca em seus acórdãos a necessidade de manter o controle interno focado na fiscalização e não na execução de atividades, para garantir a imparcialidade e a eficiência do controle.

A Instrução Normativa nº 3/2017, do TCU, estabelece:

"A segregação de funções é princípio básico do sistema de controle interno que consiste na separação de funções, nomeadamente de autorização, aprovação, execução, controle e contabilização das operações."

Especificamente quanto à atuação do controle interno nos processos licitatórios na Lei nº 14.133/21, o Tribunal de Contas do Estado de Minas Gerais fez um pronunciamento específico que esclareceu esse papel:

CONSULTA. LICITAÇÃO. LEI N. 14.133/2021. CONTROLE INTERNO. MANIFESTAÇÃO PRÉVIA EM TODOS OS PROCESSOS LICITATÓRIOS. AUSÊNCIA DE OBRIGATORIEDADE. POSSIBILIDADE DE REGRAMENTO MUNICIPAL.

1. A Lei n. 14.133/2021 não estabeleceu a obrigatoriedade de manifestação das unidades de controladoria interna ou do órgão central de controle interno em todos os processos licitatórios.

2. Caberá a cada ente federativo estabelecer, nos contornos das competências constitucionais, as regras para os procedimentos de controle interno nos processos de contratação pública, considerados os critérios de oportunidade, materialidade, relevância e risco, conforme disposto no art. 170 da Lei n. 14.133/2021. (Processo 1160668 - Consulta. Rel. Cons. Subst. Licurgo Mourão. Deliberado em 12/6/2024. Publicado no DOC em 27/6/2024)

CONCLUSÃO

É fundamental que o responsável pela Unidade Central de Controle Interno não se envolva em situações operacionais do dia a dia, mas sim foque em assessoramento voltado ao fortalecimento da governança das contratações públicas. Embora isso exija uma mudança cultural significativa, especialmente por parte da autoridade máxima, é essencial seguir as legislações que não impõem essa obrigatoriedade de parecer caso a caso. Afinal, é impossível abarcar todas as funções ao mesmo tempo.

Emitir pareceres em licitações do cotidiano pode ser uma prática comum em alguns municípios, mas não é uma obrigatoriedade imposta pela legislação federal. Regulamentar essa prática a nível municipal deve ser feito com cuidado, para não comprometer a segregação de funções e, consequentemente, a eficácia do controle interno. Em resumo, a independência e a imparcialidade do controle interno são essenciais para garantir uma fiscalização eficiente e eficaz, conforme preconizado pela Constituição Federal e reforçado pela jurisprudência pertinente.