PROCESSO SANCIONADOR DE LICITANTES E CONTRATADOS NA LEI Nº 14.133/2021: O PAPEL DAS TRÊS LINHAS DE DEFESA NO CONTROLE DAS CONTRATAÇÕES PÚBLICAS

PROCESSO SANCIONADOR DE LICITANTES E CONTRATADOS NA LEI Nº 14.133/2021: O PAPEL DAS TRÊS LINHAS DE DEFESA NO CONTROLE DAS CONTRATAÇÕES PÚBLICAS

Viviane Mafissoni[1]

Suzana de Lima Gonçalves[2]

Resumo: A Lei nº 14.133/2021 instituiu novo marco normativo para as contratações públicas brasileiras, trazendo, entre suas inovações, um regime sancionador mais estruturado, entre os arts. 155 e 163, e a positivação do modelo de controle em três linhas, previsto no art. 169. A convergência entre esses dois eixos, processo sancionador e governança do controle, constitui um dos pontos mais relevantes e, ao mesmo tempo, menos sistematizados da nova legislação. Este artigo examina o processo sancionador aplicável a licitantes e contratados, com ênfase nos requisitos procedimentais, nas garantias do contraditório e da ampla defesa e na competência das autoridades sancionadoras, articulando essa análise às atribuições das três linhas: os agentes e as autoridades que atuam na governança e na execução das contratações (primeira linha); as unidades de assessoramento jurídico e de controle interno do próprio órgão ou entidade (segunda linha); e o órgão central de controle interno e o tribunal de contas (terceira linha). A pesquisa, de natureza qualitativa e abordagem dedutiva, utiliza revisão bibliográfica e análise de jurisprudência do Tribunal de Contas da União. Sustenta-se que a efetividade do processo sancionador depende da atuação coordenada, preventiva e corretiva das diferentes funções de controle ao longo do ciclo das contratações, e não apenas da correta instrução do procedimento administrativo. O artigo destina-se a servidores da Administração Pública e a profissionais de controle interno responsáveis pela aplicação prática das normas de licitações e contratos.

Palavras-chave: Processo sancionador. Sanções administrativas. Lei nº 14.133/2021. Controle interno. Três linhas. Auditoria. Gestão de riscos.

[1] Viviane Mafissoni. Especialista em Direito Público; Formada em Alta Liderança pela Fundação Dom Cabral (2019); Estudou Mecanismos de Combate à Corrupção nas Contratações Públicas na Ulisboa (2019); Diretora de Comunicação e Relações Públicas do Instituto Nacional da Contratação Pública – INCP_BR; Membra da Comissão de Empresas Estatais do IBDA; Membra Consultora da Comissão de Licitações e Contratos da OAB/DF; Advogada; Já atuou como Diretora e Subsecretária Substituta da Central de Licitações do Estado do RS (2010/2021) e Chefe de Compras Centralizadas da EBSERH/MEC (2021/2023); Atualmente é Coordenadora-Geral de Logística da AGU.

[1] Suzana de Lima Gonçalves. Graduada em Gestão Financeira e em Ciências Contábeis, com especializações em Administração e Finanças, Contabilidade, Auditoria e Controladoria, Controle Interno Municipal, Contabilidade Pública, Nova Lei de Licitações e Gestão Pública. Mestranda em Auditoria Empresarial e graduanda em Direito. Atuou na Administração Pública Municipal como Controladora Interna e Assessora de Planejamento. Fundadora da empresa Controle Interno na Prática Ltda. e idealizadora do projeto “Controle Interno na Prática”. Professora, palestrante e mentora na área pública, com mais de 75 cursos ministrados. Idealizadora do Fórum Nacional de Controle Interno da Administração Pública e do Aud&Con – Summit, realizados em Curitiba/PR.

1      INTRODUÇÃO

A Lei nº 14.133/2021 é frequentemente apresentada, em cursos e publicações técnicas, pelo que ela inova no procedimento licitatório: a fase de disputa, os critérios de julgamento, o diálogo competitivo, o retorno à sequência tradicional de fases. Menos atenção recebe, no entanto, o regime que a própria lei constrói para tratar do inadimplemento, da fraude e do comportamento inidôneo de licitantes e contratados. Entre os arts. 155 e 163, o legislador organizou, de forma mais sistemática do que a legislação revogada, a tipificação das infrações, a correlação entre infração e sanção, os critérios de dosimetria e as regras de reabilitação. Esse arranjo não é periférico: é o que confere concretude, depois de esgotadas as etapas de planejamento e execução, à responsabilização daqueles que descumprem obrigações perante a Administração Pública.

A relevância prática do tema dificilmente é exagerada. Toda unidade gestora de contratos, mais cedo ou mais tarde, converte-se em autora de um processo sancionador: um atraso reiterado na entrega de bens, uma obra paralisada sem justificativa, um serviço prestado fora das especificações, uma empresa que se recusa a assinar o contrato depois de vencer a disputa. Da mesma forma a área de licitações: que identifica infrações como não manutenção da proposta ou não entrega de documentos de habilitação, exigindo, contudo, de adjudicação do bem ou serviço para 10ª colocada e assim por diante. Nessas situações, o gestor público precisa transitar, com segurança, entre a tipificação da conduta, a escolha da sanção cabível, a instrução do processo e a observância das garantias constitucionais do contraditório e da ampla defesa. Fazer isso mal (por pressa, por desconhecimento ou por informalidade) compromete não apenas o caso concreto, mas a credibilidade do sistema sancionador como instrumento de gestão de riscos.

Os desafios enfrentados pelos operadores do macroprocesso de compra pública não decorrem de escassez normativa. Decorrem, sobretudo, da dificuldade em interpretar de maneira integrada dispositivos que, lidos isoladamente, parecem simples, mas que, articulados, exigem raciocínio mais elaborado. Qual sanção cabe a determinada infração? Quem tem competência para decidir? Que prazo se aplica à defesa e ao recurso? Quando a pretensão sancionadora prescreve? Que consequência decorre de um vício na instrução? São perguntas recorrentes nas comissões processantes, nas assessorias jurídicas e nos órgãos de controle, e a resposta a cada uma delas depende de leitura sistemática do Capítulo I do Título IV da Lei nº 14.133/2021.

O problema central que este artigo pretende enfrentar situa-se exatamente nesse ponto de tensão: a efetividade do processo sancionador não decorre apenas da correta tipificação da infração ou da aplicação da sanção cabível, mas da observância simultânea das garantias procedimentais e da competência das autoridades envolvidas. E essa efetividade, como se demonstrará adiante, está diretamente relacionada à forma como a organização estrutura suas linhas de defesa, na acepção do art. 169 da mesma Lei. Regime sancionador e governança do controle são, na arquitetura da Lei nº 14.133/2021, dois eixos que se entrelaçam; tratá-los separadamente, como se um antecedesse ou substituísse o outro, é fonte comum de fragilidade nos processos administrativos analisados por órgãos de controle interno e externo.

Justifica-se, portanto, a elaboração deste artigo pela necessidade de oferecer aos servidores da Administração Pública e aos profissionais de controle interno uma leitura sistematizada do regime sancionador da Lei nº 14.133/2021, capaz de dialogar com a governança das contratações e de subsidiar, na prática cotidiana, decisões que hoje ainda encontram excessiva variação entre órgãos e entidades. E, ao final da leitura, espera-se que o operador da contratação pública não enxergue mais o processo sancionador como evento isolado, disparado apenas quando algo já deu errado, mas como parte de um sistema mais amplo de gestão de riscos, no qual a qualidade da instrução, a segurança da tipificação e a coordenação entre as linhas de defesa determinam, em última análise, se a sanção aplicada resistirá ao contraditório, ao recurso administrativo e, quando for o caso, ao controle externo.

2 O REGIME SANCIONADOR NA LEI Nº 14.133/2021: VISÃO GERAL

O Capítulo I do Título IV da Lei nº 14.133/2021, compreendido entre os arts. 155 e 163, disciplina as infrações e as sanções administrativas aplicáveis a licitantes e contratados. A técnica legislativa adotada busca correlacionar, com mais precisão do que o regime da Lei nº 8.666/1993, a gravidade da conduta tipificada à sanção cabível, além de introduzir critérios expressos de dosimetria e regras específicas de reabilitação. Compreender essa arquitetura em conjunto, e não cada dispositivo isoladamente, é o primeiro passo para uma instrução processual consistente.

2.1 Infrações administrativas (art. 155): tipificação e critérios

O art. 155 elenca, em doze incisos, as condutas que a Lei nº 14.133/2021 qualifica como infração administrativa. Da leitura conjunta desses incisos, é possível identificar uma gradação implícita de gravidade. No extremo menos grave, situa-se a hipótese do inciso I — dar causa à inexecução parcial do contrato, apta a ensejar, isoladamente, a sanção de advertência. Em um patamar intermediário, os incisos II a VII descrevem condutas como o retardamento injustificado da execução, a não manutenção da proposta, a recusa em assinar o contrato ou em entregar a documentação exigida e a inexecução total do ajuste. No patamar mais grave, os incisos VIII a XII tipificam a apresentação de declaração ou documentação falsa, a prática de fraude, o comportamento inidôneo, a prática de atos ilícitos voltados a frustrar os objetivos da licitação e a prática de ato lesivo previsto no art. 5º da Lei nº 12.846/2013, a Lei Anticorrupção.

Essa gradação não é meramente descritiva: ela é o pressuposto lógico do art. 156, que correlaciona cada faixa de gravidade a uma sanção específica, como se verá adiante. Antes de examinar essa correlação, porém, vale destacar um cuidado interpretativo indispensável. Vários incisos do art. 155 utilizam conceitos que exigem concretização pelo aplicador, “comportamento inidôneo”, “fraude na execução”, “retardamento sem motivo justificado”. A abertura semântica desses conceitos não autoriza discricionariedade ilimitada: a Administração deve demonstrar, com base nos elementos produzidos, porque determinada conduta se enquadra em um inciso e não em outro, sob pena de fragilizar a tipificação e, por consequência, toda a sanção subsequente.

A tipificação correta é também pressuposto de proporcionalidade. Enquadrar equivocadamente uma conduta em inciso mais grave do que o cabível (por exemplo, tratar um atraso pontual e justificável como “retardamento sem motivo justificado”) não apenas macula o ato administrativo por desvio de tipicidade, como compromete a própria dosimetria da sanção. A instrução do processo, portanto, começa antes da abertura formal do procedimento: começa na correta qualificação jurídica dos fatos apurados.

2.2 Sanções aplicáveis (art. 156): advertência, multa, impedimento e declaração de inidoneidade

O art. 156 prevê quatro sanções: advertência, multa, impedimento de licitar e contratar e declaração de inidoneidade para licitar ou contratar. A lei não deixa ao aplicador a livre escolha entre elas: cada sanção está vinculada a determinadas infrações do art. 155.

A advertência, nos termos do § 2º do art. 156, aplica-se exclusivamente à infração do inciso I do art. 155, quando não se justificar a imposição de penalidade mais grave: é, portanto, sanção de aplicação estrita e residual. A multa, prevista no § 3º, é calculada na forma do edital ou do contrato, observados os limites de 0,5% a 30% do valor contratado, e pode ser aplicada isolada ou cumulativamente com as demais sanções, conforme a infração praticada. O impedimento de licitar e contratar, disciplinado pelo § 4º, corresponde às infrações dos incisos II a VII do art. 155, quando não caracterizarem hipótese mais grave, e produz efeitos apenas perante o ente federativo que aplicou a sanção, pelo prazo máximo de três anos. Já a declaração de inidoneidade, tratada pelos §§ 5º e 6º, destina-se às infrações dos incisos VIII a XII e, também, às dos incisos II a VII, quando a gravidade da conduta justificar penalidade mais severa, com eficácia nacional e prazo de três a seis anos.

Essa arquitetura revela uma lógica de dois eixos: um eixo de gravidade objetiva, definido pela tipificação do art. 155, e um eixo de gravidade subjetiva, que permite à Administração, diante de circunstâncias específicas, elevar a resposta sancionadora mesmo para infrações originalmente enquadradas em faixa intermediária. Essa flexibilidade exige fundamentação reforçada: quanto mais a Administração se afastar da correlação padrão entre infração e sanção, maior o ônus argumentativo para justificar a excepcionalidade, sob pena de nulidade por desproporcionalidade.

2.3 Critérios de dosimetria e individualização da sanção

O § 1º do art. 156 estabelece cinco critérios a serem considerados na aplicação das sanções: a natureza e a gravidade da infração cometida; as peculiaridades do caso concreto; as circunstâncias agravantes ou atenuantes; os danos que dela provierem para a Administração Pública; e a implantação ou o aperfeiçoamento de programa de integridade, conforme normas e orientações dos órgãos de controle. Esses critérios não operam como checklist formal a ser mencionado genericamente na decisão sancionadora: exigem individualização.[3]

A individualização da sanção é, nesse sentido, o ponto de maior tensão entre a instrução processual e a garantia do contraditório. Uma decisão que se limita a reproduzir o texto legal, sem enfrentar as circunstâncias específicas alegadas pela defesa, não atende ao dever de motivação e está sujeita a anulação em sede de recurso administrativo, de controle interno ou de controle externo. É por essa razão que a qualidade das evidências produzidas ao longo da execução contratual condiciona diretamente a robustez da dosimetria: sem registro tempestivo dos fatos, a autoridade julgadora dificilmente conseguirá individualizar a conduta com a precisão que a lei exige.

A existência de programa de integridade implantado ou em aperfeiçoamento pelo licitante ou contratado, prevista no inciso V do § 1º do art. 156, merece destaque à parte. Trata-se de critério que incorpora, ao processo sancionador, uma lógica de compliance já consolidada em outros ramos do Direito Administrativo Sancionador, sobretudo a partir da Lei nº 12.846/2013. Sua consideração não afasta a responsabilidade pela infração cometida, mas pode influenciar a gradação da sanção dentro dos limites legais, funcionando como incentivo à adoção de mecanismos preventivos pelas empresas que contratam com o poder público.

 [1] Sobre a necessidade de tratar a individualização da sanção como decorrência de um mapeamento prévio de riscos, e não apenas de um exercício motivacional posterior ao fato, ver MAFISSONI, Viviane. Você já pensou em mapear riscos no processo sancionador? Portal Sollicita, 2026.

2.4 Reabilitação e efeitos nos registros nacionais

Aplicada a sanção, dois desdobramentos merecem atenção: o registro nos cadastros nacionais e a possibilidade futura de reabilitação. O art. 161 impõe aos órgãos e entidades dos três Poderes, em todos os entes federativos, o dever de informar e manter atualizados, no prazo máximo de quinze dias úteis contados da aplicação da sanção, os dados relativos às penalidades impostas, para fins de publicidade no Cadastro Nacional de Empresas Inidôneas e Suspensas (Ceis) e no Cadastro Nacional de Empresas Punidas (Cnep). Esse prazo, aparentemente uma formalidade administrativa menor, cumpre função estruturante para todo o sistema: é o registro tempestivo que permite a outros órgãos identificar, no momento da habilitação de um novo certame, se determinada empresa está impedida ou declarada inidônea[4]. O descumprimento sistemático desse prazo (por sobrecarga das unidades responsáveis, por falhas de comunicação entre a comissão processante e o setor de cadastro, ou por ausência de rotina definida) compromete a eficácia prática da sanção aplicada e abre uma lacuna de governança.

Quanto à reabilitação, o art. 163 admite que o licitante ou contratado punido requeira, perante a própria autoridade que aplicou a penalidade, o restabelecimento do direito de licitar e contratar, desde que atendidos, cumulativamente: a reparação integral do dano causado à Administração; o pagamento da multa aplicada; o transcurso do prazo mínimo de um ano, no caso de impedimento de licitar e contratar, ou de três anos, no caso de declaração de inidoneidade; o cumprimento das condições adicionais eventualmente fixadas no próprio ato punitivo; e a análise jurídica prévia, com posicionamento conclusivo quanto ao atendimento de todos os requisitos anteriores. O parágrafo único do dispositivo acrescenta exigência específica para as infrações dos incisos VIII e XII do art. 155: a reabilitação, nesses casos, depende também da implantação ou do aperfeiçoamento de programa de integridade pelo responsável.[5]

A reabilitação não opera automaticamente pelo simples decurso do prazo mínimo: depende de requerimento formal, de decisão expressa da autoridade competente e da comprovação de cada requisito legal. Essa exigência de comprovação documental reforça, mais uma vez, a importância de registros confiáveis ao longo de todo o ciclo da contratação: sem histórico organizado do que foi cobrado, pago, cumprido, tanto a aplicação da sanção quanto o eventual pedido de reabilitação futuro perdem parte de sua solidez jurídica.

3 O PROCESSO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR: GARANTIAS E PROCEDIMENTO

Definida a tipificação da conduta e a sanção correspondente, resta ainda o desafio mais sensível do regime sancionador: conduzir o processo administrativo de modo a garantir, simultaneamente, a efetividade da resposta punitiva e a observância das garantias constitucionais do contraditório e da ampla defesa. É nesse terreno que se concentram, na experiência prática de comissões processantes e órgãos de controle, os vícios mais frequentes.

3.1 Competência para instauração e julgamento

A Lei nº 14.133/2021 não concentra em uma única autoridade a competência para aplicar todas as sanções previstas no art. 156. Para a advertência e a multa, a prática administrativa e a disciplina de cada órgão atribuem, em regra, competência à autoridade responsável pela celebração ou pela gestão do contrato, ou a quem o regimento interno indicar, observado o direito à defesa prévia. Para o impedimento de licitar e contratar e para a declaração de inidoneidade, contudo, o art. 158 exige a instauração de processo de responsabilização, conduzido por comissão composta de dois ou mais servidores estáveis (ou, nos órgãos e entidades cujo quadro funcional não seja formado por servidores estatutários, por dois ou mais empregados públicos de seus quadros permanentes, preferencialmente com, no mínimo, três anos de tempo de serviço no órgão).

Essa arquitetura consagra uma segregação de funções que antecipa, no plano do processo sancionador, a lógica que o art. 169 desenvolverá de forma mais ampla para toda a governança das contratações: quem apura os fatos e instrui o processo não deve ser, automaticamente, quem profere a decisão final. A comissão processante avalia fatos e circunstâncias, intima o interessado, recebe e analisa a defesa, mas a decisão sancionadora compete à autoridade definida em regimento ou ato normativo próprio, normalmente situada em nível hierárquico superior ao da unidade que conduziu a instrução.

3.2 Contraditório, ampla defesa e prazos recursais

O contraditório e a ampla defesa, no processo sancionador da Lei nº 14.133/2021, materializam-se em prazos e atos concretos, distintos conforme a sanção em jogo. Para a multa, o art. 157 assegura ao interessado defesa prévia no prazo de quinze dias úteis, contado da intimação. Para o impedimento de licitar e contratar e para a declaração de inidoneidade, o art. 158 determina que a comissão processante intime o licitante ou o contratado para, também no prazo de quinze dias úteis, apresentar defesa escrita e especificar as provas que pretende produzir. Ainda, conforme art. 158, é possível abertura de prazo para apresentação de alegações finais.

Proferida a decisão, o interessado dispõe, em regra, de novo prazo de quinze dias úteis para impugná-la. O art. 166 admite recurso contra as sanções de advertência, multa e impedimento de licitar e contratar, dirigido à autoridade que proferiu a decisão, a qual poderá reconsiderá-la ou encaminhar o recurso, com sua motivação, à autoridade superior. Contra a declaração de inidoneidade, cabe instrumento equivalente, o pedido de reconsideração, conforme art. 167, também no prazo de quinze dias úteis, submetido à mesma lógica de reexame. Em ambos os casos, o recurso administrativo produz efeito suspensivo até a decisão final, e a autoridade recursal deve ser auxiliada, sempre que necessário, pelo órgão de assessoramento jurídico, nova evidência de que a efetividade do processo sancionador depende da atuação articulada entre a unidade gestora e a segunda linha de defesa.

Vale reforçar que o exercício da ampla defesa não se esgota na apresentação de argumentos genéricos contestando os fatos. A defesa tecnicamente qualificada, no processo sancionador da Lei nº 14.133/2021, deve necessariamente dialogar com os critérios de dosimetria do § 1º do art. 156: natureza e gravidade da infração, peculiaridades do caso, circunstâncias agravantes e atenuantes, danos causados e eventual programa de integridade. Uma defesa que se limita a negar genericamente os fatos, sem enfrentar esses critérios, perde a oportunidade de obter, ainda que não afastada a responsabilidade, a redução da sanção dentro da faixa legal aplicável.

3.3 Vícios recorrentes na instrução e seus impactos jurídicos

A prática permite identificar um conjunto recorrente de vícios que comprometem a validade dos processos sancionadores instaurados com base na Lei nº 14.133/2021. O primeiro deles é a imputação genérica da conduta: descrever a infração em termos vagos: “descumprimento reiterado do contrato”, “prestação de serviço insatisfatória”, sem indicar data, obrigação específica descumprida, forma de constatação e efeitos concretos. Esse vício, quase sempre, tem origem fora da comissão processante: nasce na primeira linha, quando a fiscalização contratual não produziu, no tempo certo, por exemplo, os registros que permitiriam a individualização exigida pelo § 1º do art. 156.[6]

O segundo vício recorrente é a composição irregular da comissão, seja pela ausência do número mínimo de integrantes exigido pelo art. 158, seja pela designação de servidores sem a estabilidade (ou, no caso de empregados públicos, sem o vínculo permanente) exigidos pela lei. O terceiro é a confusão entre as funções de apurar e de julgar, quando a mesma autoridade participa da instrução e, ao mesmo tempo, profere a decisão final, comprometendo a segregação de funções. O quarto é o desrespeito aos prazos de defesa e de recurso, seja por intimação inválida, seja pela análise da defesa em prazo insuficiente para seu regular enfrentamento pela autoridade julgadora.

O quinto vício, talvez o mais sutil, é a motivação padronizada: decisões que reproduzem, quase literalmente, o texto legal dos critérios de dosimetria, sem enfrentar os argumentos concretos apresentados pela defesa. Ainda que a decisão mencione formalmente “natureza e gravidade da infração” ou “circunstâncias atenuantes”, a ausência de correlação explícita entre esses critérios e os fatos do caso concreto configura motivação insuficiente, sujeita a anulação.

As consequências jurídicas desses vícios variam conforme sua natureza e gravidade: podem ensejar a anulação do ato sancionador, em sede de recurso administrativo, de controle interno ou de controle externo, com a necessidade de reinstauração do processo ou, em casos mais graves, a nulidade insanável, quando o vício atinge a própria competência da autoridade decisória ou a garantia constitucional do contraditório. Em qualquer dessas hipóteses, o custo da correção recai sobre a Administração: tempo, recursos e, não raro, a impunidade prática de condutas que mereceriam resposta sancionadora. Essa constatação conduz, naturalmente, à pergunta que orienta as seções seguintes deste artigo: até que ponto a fragilidade do processo sancionador é um problema exclusivo da comissão processante, ou reflexo de falhas mais amplas na governança das contratações públicas, distribuídas entre as diferentes linhas de defesa[7] previstas no art. 169 da Lei nº 14.133/2021?

4 O MODELO DE CONTROLE EM TRÊS LINHAS E O ART. 169 DA LEI Nº 14.133/2021

O art. 169 da Lei nº 14.133/2021 representa uma mudança relevante na forma de compreender o controle das contratações públicas. Em vez de concentrar a responsabilidade em uma única unidade ou de tratar o controle como uma etapa final, posterior à decisão administrativa, o dispositivo institui práticas contínuas e permanentes de gestão de riscos e de controle preventivo, distribuídas entre diferentes atores e presentes em todo o ciclo da contratação. O modelo alcança o planejamento, a seleção do fornecedor, a execução contratual, o pagamento, a apuração de infrações e a avaliação dos resultados.

A leitura do art. 169 deve ser conjugada com o art. 11, parágrafo único, que atribui à alta administração a responsabilidade pela governança das contratações e pela implementação de processos e estruturas de gestão de riscos e controles internos. Também deve dialogar com o princípio da segregação de funções, previsto nos arts. 5º e 7º, § 1º, e com os critérios de oportunidade, materialidade, relevância e risco estabelecidos no art. 170 para a atuação dos órgãos de controle. O modelo, portanto, distribui responsabilidades sem diluí-las: não autoriza que a gestão transfira suas decisões e seus riscos à assessoria jurídica, ao controle interno ou ao tribunal de contas.

“Art. 169. As contratações públicas deverão submeter-se a práticas contínuas e permanentes de gestão de riscos e de controle preventivo, inclusive mediante adoção de recursos de tecnologia da informação, e, além de estar subordinadas ao controle social, sujeitar-se-ão às seguintes linhas de defesa: I – primeira linha de defesa, integrada por servidores e empregados públicos, agentes de licitação e autoridades que atuam na estrutura de governança do órgão ou entidade; II – segunda linha de defesa, integrada pelas unidades de assessoramento jurídico e de controle interno do próprio órgão ou entidade; III – terceira linha de defesa, integrada pelo órgão central de controle interno da Administração e pelo tribunal de contas.” (BRASIL, 2021).

As linhas representam funções e responsabilidades, enquanto os controles preventivo, concomitante e posterior dizem respeito ao momento em que a atuação ocorre. Uma classificação não substitui a outra. Cada linha pode atuar em diferentes momentos da contratação, de forma simultânea e complementar, desde que sejam preservadas a competência, a segregação de funções e a independência necessária à avaliação. Quanto mais cedo um risco for identificado, comunicado e tratado, maior será a possibilidade de corrigir a rota antes que a falha produza dano e exija a instauração de processo sancionador.

4.1 Fundamentos do modelo

Para compreender adequadamente o modelo previsto no art. 169, é necessário retornar brevemente à sua origem e à evolução do referencial das três linhas. A tramitação legislativa que resultou na Lei nº 14.133/2021 remonta ao Projeto de Lei do Senado nº 559, de 2013. Posteriormente, o substitutivo aprovado pela Câmara dos Deputados e encaminhado ao Senado Federal como Projeto de Lei nº 4.253/2020 passou a contemplar capítulo específico sobre o controle das contratações públicas.

O texto encaminhado pela Câmara já organizava o controle em três “linhas de defesa”. Em relatório apresentado em dezembro de 2020, o Senado Federal registrou essa classificação entre as inovações do substitutivo: a primeira linha seria formada pelos agentes que atuam na estrutura de governança e na execução das contratações; a segunda, pelas unidades de assessoramento jurídico e de controle interno do próprio órgão ou entidade; e a terceira, pelo órgão central de controle interno e pelo tribunal de contas (BRASIL, 2020).

Essa construção legislativa apresenta clara aproximação com o modelo difundido pelo Institute of Internal Auditors – IIA, então denominado Modelo das Três Linhas de Defesa. Em sua formulação tradicional, a primeira linha concentrava a execução das atividades e o gerenciamento cotidiano dos riscos; a segunda reunia funções especializadas de apoio, conformidade, monitoramento e questionamento; e a terceira correspondia à auditoria interna, responsável por oferecer avaliação independente e objetiva sobre a governança, os riscos e os controles.

Durante a tramitação da legislação brasileira, o IIA publicou, em julho de 2020, uma atualização do referencial. O modelo deixou de ser denominado “Três Linhas de Defesa” e passou a ser apresentado como “Modelo das Três Linhas”. A mudança não foi meramente estética: buscou afastar uma leitura excessivamente reativa, centrada apenas na proteção contra falhas, fraudes e irregularidades, para evidenciar também a contribuição do gerenciamento de riscos para a tomada de decisões, o alcance dos objetivos e a criação e proteção de valor (IIA, 2020).

Retirar a expressão “de defesa” não significa abandonar a função de proteção. Significa reconhecer que controlar não é apenas erguer barreiras contra aquilo que pode dar errado. É organizar responsabilidades, produzir informações confiáveis, apoiar decisões e corrigir rotas. Nas contratações públicas, não basta impedir uma fraude ou apontar uma ilegalidade: é preciso criar condições para que o bem seja entregue, o serviço funcione, a obra atenda à população e o recurso público produza o resultado que justificou a contratação.

A palavra “defesa”, quando lida isoladamente, pode sugerir uma atuação em fila: se a primeira linha falhar, entra a segunda; se a segunda não resolver, chama-se a terceira. Essa interpretação cria uma espécie de operação de resgate, na qual cada linha recebe o problema deixado pela anterior. O próprio IIA esclarece, contudo, que a numeração não representa operações sequenciais: os diferentes papéis funcionam simultaneamente, mediante comunicação, coordenação e colaboração (IIA, 2020).

Colaboração, porém, não significa que todos devam participar de tudo ou concordar com todas as decisões. A segunda linha precisa ter condições de orientar, monitorar e questionar a gestão; a terceira deve conservar independência para avaliar a primeira e a segunda. Colaboração sem segregação de funções gera confusão de responsabilidades; segregação sem comunicação produz lacunas de controle. O equilíbrio consiste em trabalhar em torno dos mesmos objetivos sem que uma função absorva as atribuições da outra.

Imagine-se uma contratação em que o fiscal identifica atrasos sucessivos, mas não registra as ocorrências; a unidade responsável não notifica a empresa; a assessoria não é comunicada; e o controle somente toma conhecimento meses depois, quando o prejuízo já se materializou. Não houve apenas a falha isolada de um servidor. Houve ruptura no fluxo de informações e na atuação coordenada do sistema. Quando o processo sancionador for instaurado, poderão existir relatos e lembranças, mas não necessariamente as provas produzidas no tempo dos fatos.

A comissão processante não possui uma “máquina do tempo” para emitir a notificação que não foi feita, registrar o atraso que não foi documentado ou reconstruir uma medição realizada sem elementos suficientes. A efetividade do processo sancionador, portanto, começa muito antes de sua instauração: na definição das obrigações contratuais, na organização dos controles, na fiscalização cotidiana, no registro das ocorrências e na comunicação tempestiva entre os responsáveis.

A Lei nº 14.133/2021 foi promulgada após a atualização do IIA, mas preservou a expressão “linhas de defesa” e estabeleceu uma composição própria. Não cabe substituir a classificação legal por um modelo profissional privado, tampouco ignorar as diferenças entre eles. O ponto de equilíbrio está em respeitar quem a lei brasileira colocou em cada linha e, ao mesmo tempo, utilizar os princípios do modelo atualizado para compreender como essas funções devem se relacionar.

Desse desenho decorrem quatro fundamentos centrais. O primeiro é a continuidade: a gestão de riscos e o controle preventivo devem acompanhar o ciclo completo da contratação, e não aparecer apenas na análise do edital ou depois do dano. O segundo é a institucionalização: os controles não podem depender exclusivamente da memória, da experiência ou da boa vontade de determinado servidor; exigem fluxos, responsáveis, registros, sistemas e mecanismos de supervisão.

O terceiro fundamento é a proporcionalidade. Nos termos do § 1º do art. 169, a alta administração deve estruturar as práticas de controle considerando custos e benefícios. Isso significa calibrar os controles conforme a materialidade, a complexidade e os riscos da contratação. A compra de materiais de expediente não demanda a mesma intensidade de controle de uma obra de grande vulto, de um contrato de transporte escolar ou do fornecimento contínuo de combustíveis.

O quarto fundamento é a abertura ao controle social e à tecnologia da informação. O modelo não forma um circuito fechado dentro da Administração. Transparência, acesso aos documentos, publicidade dos atos, participação dos cidadãos e utilização de sistemas eletrônicos complementam as linhas institucionais e ampliam a possibilidade de identificar riscos e irregularidades.

O § 3º do art. 169 completa o modelo ao prever respostas proporcionais às ocorrências. A impropriedade formal exige saneamento, aperfeiçoamento dos controles e capacitação; a irregularidade causadora de dano exige apuração, individualização das condutas, segregação de funções e, quando presentes indícios de ilícito de outra natureza, encaminhamento ao Ministério Público. A norma evita dois extremos: tratar todo erro como fraude ou tratar o dano como simples desorganização administrativa.

Em síntese, o art. 169 não cria três setores para procurar culpados depois que algo dá errado. Organiza perspectivas distintas de gestão, assessoramento e avaliação para que o risco seja tratado no tempo certo, a falha seja corrigida antes de gerar prejuízo e, quando a sanção se tornar necessária, o processo esteja sustentado por provas consistentes.

4.2 Primeira linha: gestores, fiscais e agentes de contratação

A primeira linha é integrada, nos termos do art. 169, inciso I, por servidores e empregados públicos, agentes de licitação e autoridades que atuam na estrutura de governança do órgão ou entidade. A redação é ampla e deixa clara que o controle das contratações não é atribuição exclusiva da controladoria. Integram essa linha, conforme as funções exercidas, as áreas requisitantes, as equipes de planejamento, os setores técnicos, os responsáveis pelo estudo técnico preliminar e pelo termo de referência, os agentes e as comissões de contratação, os gestores e fiscais de contratos, os setores de almoxarifado, patrimônio, contabilidade e pagamento, além das autoridades que autorizam, homologam e acompanham as contratações.

A primeira linha é responsável pelos riscos das atividades que executa. Cabe-lhe identificar riscos, estabelecer controles, documentar decisões, acompanhar resultados e corrigir desvios no curso normal do processo. Essa delimitação ajuda a responder a uma pergunta recorrente na prática administrativa e nas salas de aula: o controlador interno precisa emitir parecer em todas as licitações? A resposta começa por uma regra simples: quem executa e decide continua responsável pela contratação; quem avalia não deve substituir o gestor.

A manifestação jurídica, o exame do controle interno ou a auditoria selecionada no planejamento baseado em riscos podem qualificar o processo, mas não afastam a responsabilidade de quem praticou o ato nem transferem a titularidade do risco para a unidade que o avaliou. A análise do controle interno tampouco constitui requisito universal de validade de toda licitação, devendo observar as competências locais e os critérios de oportunidade, materialidade, relevância e risco (GONÇALVES, 2026; MINAS GERAIS, 2024).

No planejamento, a primeira linha deve demonstrar a necessidade administrativa, definir o objeto, avaliar alternativas, estimar quantidades e preços, mapear riscos, estabelecer critérios de medição e pagamento e prever mecanismos de fiscalização. Na seleção do fornecedor, deve observar o edital, registrar as decisões, tratar impugnações e recursos e assegurar isonomia e competição. Na execução, gestores e fiscais devem acompanhar as obrigações, registrar ocorrências, emitir notificações, verificar medições, controlar prazos e comunicar situações que possam exigir correção, glosa, extinção contratual ou processo sancionador.

É na primeira linha que se formam as evidências primárias da eventual infração. Relatórios de fiscalização, ordens de serviço, comunicações com o contratado, registros de atraso, fotografias, medições, atestes, recusas de recebimento, notificações, justificativas e demonstrações do prejuízo compõem a base fática do procedimento. Quando esses elementos são incompletos ou produzidos somente depois da decisão de punir, aumentam os riscos de nulidade, de sanção desproporcional e de impossibilidade de individualizar a conduta.

Em linguagem prática, o processo sancionador não se sustenta em afirmações como “todo mundo sabia que o contratado atrasava”, “o serviço sempre vinha incompleto” ou “a máquina não estava onde deveria”. A Administração precisa demonstrar o fato: quando ocorreu, qual obrigação foi descumprida, quem registrou, como o contratado foi comunicado, qual justificativa apresentou e quais efeitos decorreram da conduta. Sem essa trilha, a sanção pode parecer justa para quem viveu o problema, mas permanecer juridicamente frágil diante do contraditório, do recurso ou do controle externo.

Um exemplo cotidiano ajuda a visualizar essa responsabilidade. Em contratos envolvendo transporte, fornecimento de combustível ou prestação de serviços por máquinas, pode ser necessário confrontar as planilhas de execução com os relatórios do rastreador. Quando o relatório não apresenta coordenadas geográficas — latitude e longitude —, não é possível confirmar com precisão a localização do veículo ou da máquina naquele registro. O sistema pode indicar um endereço aproximado, o nome de uma estrada ou um ponto no mapa, mas a ausência das coordenadas reduz a força técnica da comprovação.

Se o fiscal recebe esse documento, atesta a execução e não solicita a complementação, a fragilidade surge na primeira linha. Meses depois, a controladoria, a auditoria ou a comissão processante não poderão fabricar a evidência que deixou de ser produzida no momento adequado. O mesmo raciocínio vale para fotografias sem data, planilhas genéricas, medições sem memória de cálculo ou relatórios que não permitem vincular o serviço executado à ordem de serviço correspondente.

Essa exigência probatória não nasceu com a Lei nº 14.133/2021. O art. 63 da Lei nº 4.320/1964 estabelece que a liquidação da despesa consiste na verificação do direito adquirido pelo credor com base nos títulos e documentos comprobatórios, permitindo apurar a origem e o objeto do pagamento, a importância exata e a quem se deve pagar (BRASIL, 1964). Liquidar, portanto, não é apenas conferir a existência de uma nota fiscal; é demonstrar, com documentação suficiente, que o objeto foi entregue ou o serviço foi executado nas condições ajustadas.

Muitas fragilidades aparecem somente depois do pagamento porque a liquidação foi tratada como formalidade burocrática, e não como controle substancial. Nessa altura, reconstruir a prova da execução é mais difícil, o servidor já não se recorda dos detalhes e o sistema pode não conservar todas as informações. A primeira linha deve exigir a documentação no momento certo: antes do ateste definitivo e antes de o recurso público sair do caixa.

A segregação de funções também deve ser preservada dentro da primeira linha. O fiscal que relata a ocorrência e apresenta os elementos técnicos não deve, automaticamente, concentrar todas as etapas de investigação, instrução e julgamento. A decisão sancionadora deve ser proferida pela autoridade competente, mediante procedimento imparcial, contraditório, ampla defesa e separação suficiente entre as funções de registrar o fato, instruir e decidir.

Responsabilizar a primeira linha não significa deixá-la sem apoio. A Lei prevê assessoramento jurídico e de controle interno para prevenir riscos e esclarecer dúvidas. Apoiar, contudo, não é executar no lugar do responsável. O modelo somente funciona quando a gestão recebe orientação técnica, mas mantém consigo a decisão administrativa e a responsabilidade correspondente.

4.3 Segunda linha: assessoria jurídica e controle interno setorial

O art. 169, inciso II, situa na segunda linha as unidades de assessoramento jurídico e de controle interno do próprio órgão ou entidade. Essas unidades não executam ordinariamente o objeto da contratação; oferecem especialização, orientação, monitoramento e questionamento às atividades da primeira linha. Sua atuação deve fortalecer a legalidade, a gestão de riscos e a qualidade dos controles, sem se transformar em instância genérica de aprovação de todos os atos administrativos.

A assessoria jurídica exerce o controle prévio de legalidade nos casos previstos no art. 53, analisa minutas, interpreta normas, identifica riscos jurídicos e orienta a autoridade competente. Na execução contratual e no processo sancionador, pode contribuir quanto à competência, à tipificação da conduta, aos prazos, ao contraditório, à ampla defesa, à prescrição, à dosimetria, aos recursos e à motivação. Essa atuação não substitui a análise técnica da área demandante nem converte o parecerista em gestor da contratação ou julgador do processo.

As unidades setoriais de controle interno, conformidade, integridade ou gestão de riscos podem desenvolver metodologias, criar padrões, checklists e fluxos, acompanhar indicadores, monitorar a implantação dos controles, promover capacitação e alertar a gestão sobre fragilidades. Seu papel é oferecer conhecimento complementar e questionamento qualificado, sem assumir a execução cotidiana das atividades controladas.

Essa distinção precisa ficar cristalina na, vejamos um exemplo: Em uma prefeitura com várias secretarias, cada pasta pode estruturar uma unidade ou designar um responsável setorial para apoiar a implementação dos controles, consolidar informações e comunicar fragilidades. Esse agente permanece vinculado à gestão da secretaria e exerce função típica de segunda linha. Já a Unidade Central de Controle Interno, quando realiza auditorias e avaliações independentes sobre toda a Administração, aproxima-se funcionalmente da terceira linha.

A classificação não depende apenas do nome escolhido pela legislação local. Importam a posição institucional, a abrangência, as competências, o grau de autonomia e as atividades efetivamente exercidas. Chamar uma unidade de “controle interno” não a transforma automaticamente em segunda ou terceira linha; é a natureza da função desempenhada que revela sua posição no modelo.

Um exemplo didático é o controle dos relatórios de rastreamento de veículos. A segunda linha pode orientar a adoção de padrão mínimo contendo identificação do veículo ou equipamento, data, horário, coordenadas geográficas, percurso, período de funcionamento e vínculo com a ordem de serviço ou com a medição apresentada. Pode, ainda, alertar que um endereço aproximado não possui a mesma segurança probatória das coordenadas. Isso não significa abrir diariamente o sistema e conferir cada máquina: essa verificação operacional pertence ao gestor e ao fiscal. À segunda linha cabe ajudar a desenhar um controle que funcione e acompanhar se foi implantado.

A separação é indispensável para evitar a autorrevisão. Quando a mesma unidade elabora o ato, aprova previamente todos os procedimentos, executa controles de gestão e depois audita o que ajudou a produzir, a objetividade fica comprometida. O Tribunal de Contas da União reconhece aproximações e divergências entre o art. 169 e o modelo do IIA e recomenda salvaguardas quando unidades de auditoria assumem responsabilidades típicas da segunda linha (BRASIL, 2025).

Pela mesma razão, a Lei nº 14.133/2021 não impõe manifestação prévia da controladoria em todos os processos licitatórios. A atuação deve observar o art. 170, o planejamento da unidade e os riscos envolvidos. O Tribunal de Contas do Estado de Minas Gerais, na Consulta nº 1.160.668, assentou que cabe ao ente regulamentar essa participação, respeitando as competências constitucionais e a seleção baseada em risco (MINAS GERAIS, 2024).

No processo sancionador, a segunda linha atua de modo preventivo e qualificador. Pode orientar fluxos, modelos de notificação, matrizes de dosimetria, regras de competência, controles de prazo e mecanismos de registro, além de identificar falhas recorrentes e recomendar capacitação. Não deve, porém, funcionar como simples “carimbo” de regularidade nem absorver a responsabilidade da autoridade instauradora, da comissão processante ou da autoridade julgadora.

4.4 Terceira linha: auditoria interna, órgãos centrais de controle e tribunais de contas

A terceira linha prevista no art. 169, inciso III, é integrada pelo órgão central de controle interno da Administração e pelo tribunal de contas. Sua característica central é a avaliação independente e objetiva da adequação da governança, da gestão de riscos e dos controles internos. A terceira linha não se confunde com a gestão nem deve participar rotineiramente de todos os processos, sob pena de comprometer a capacidade de avaliar posteriormente a atuação das demais funções.

Embora o texto legal não mencione todas as unidades de auditoria interna, a atividade de auditoria, quando exercida com autonomia técnica e objetividade, corresponde funcionalmente à terceira linha. O Referencial Técnico da Atividade de Auditoria Interna Governamental do Poder Executivo Federal define essa função como prestação de serviços de avaliação e consultoria com autonomia e objetividade (BRASIL, 2017). O Conselho da Justiça Federal adotou compreensão semelhante no Enunciado nº 2/2022.

No âmbito municipal, a Unidade Central de Controle Interno tende a ocupar a terceira linha quando possui competência para auditar e avaliar os órgãos e entidades da Administração. Isso não impede a consultoria e a orientação, mas exige salvaguardas: a unidade não deve praticar atos de gestão, aprovar rotineiramente decisões que depois precisará auditar nem assumir responsabilidades próprias da primeira linha.

Nos pequenos municípios, essa separação enfrenta um limite bem conhecido: muitas controladorias são compostas por apenas um servidor — a chamada “euquipe”. A falta de estrutura não elimina a necessidade de preservar papéis; torna o planejamento ainda mais importante. Quando não for possível separar pessoas, devem-se separar decisões, registros e momentos de atuação, priorizar os trabalhos por risco e estabelecer revisões ou salvaguardas que reduzam a possibilidade de o controlador auditar o próprio ato.

A atuação da terceira linha deve ser planejada com base em riscos. O art. 170 determina que os órgãos de controle considerem oportunidade, materialidade, relevância e risco, bem como as razões apresentadas pelos gestores e os resultados da contratação. O art. 171 exige procedimentos objetivos e imparciais, relatórios tecnicamente fundamentados e sustentados por evidências. Esses comandos afastam a ideia de que controle eficiente é aquele que analisa previamente todos os processos de maneira indistinta.

Em uma auditoria sobre consumo de combustível ou horas-máquina, por exemplo, a terceira linha pode selecionar uma amostra e comparar autorizações de abastecimento, planilhas de execução, medições, notas fiscais e relatórios de rastreamento. Seu papel não é repetir diariamente o trabalho do fiscal, mas avaliar se a primeira linha produziu evidências confiáveis e se a segunda estruturou orientações e controles capazes de reduzir o risco.

Se o rastreador não fornece coordenadas, as planilhas são genéricas e não existe vínculo entre o abastecimento e a atividade realizada, o achado não revela apenas a falta de um documento. Revela fragilidade sistêmica que pode comprometer o ateste, a liquidação, o pagamento, a responsabilização do contratado e a própria proteção do interesse público.

Na matéria sancionadora, a terceira linha pode avaliar se a organização possui regulamento, definição de competências, fluxo de comunicação, controle de prazos, critérios de dosimetria, segregação entre instrução e julgamento e mecanismos de acompanhamento das sanções. Também pode auditar amostras de processos, identificar omissões, verificar a coerência no tratamento de infrações semelhantes e monitorar a implementação de recomendações.

O § 2º do art. 169 assegura aos órgãos de controle acesso irrestrito aos documentos e informações necessários aos trabalhos, inclusive aos classificados como sigilosos, com corresponsabilidade pela manutenção do sigilo. O acesso não pode depender da conveniência da unidade auditada, mas deve ser exercido com finalidade definida, proteção das informações e observância das normas de segurança e tratamento de dados.

Os tribunais de contas foram incluídos pela Lei na terceira linha, embora exerçam controle externo nos termos da Constituição. Essa opção legislativa não altera sua natureza constitucional. Sua atuação não substitui a gestão cotidiana nem transforma o controle externo em instância administrativa ordinária da contratação. A jurisprudência do TCU orienta, em regra, que as primeiras e segundas linhas sejam acionadas antes da terceira, evitando duplicidade de esforços, sem afastar a intervenção imediata quando a gravidade ou a urgência assim exigirem (BRASIL, 2025).

A força do art. 169 não está em criar uma fila de setores aguardando o erro do anterior. A primeira linha executa, gerencia riscos e produz evidências; a segunda orienta, monitora e questiona; a terceira avalia, com independência, a suficiência e a efetividade do sistema. Quando as funções se confundem, todos participam de tudo e, diante do problema, ninguém sabe exatamente por qual parte deveria responder. Quando se comunicam e preservam sua identidade, a Administração erra menos, corrige mais cedo e, se o processo sancionador for inevitável, dispõe de provas capazes de sustentá-lo.

5 A ARTICULAÇÃO ENTRE O PROCESSO SANCIONADOR E AS TRÊS LINHAS DE DEFESA

A articulação entre o regime sancionador e o art. 169 pode ser compreendida por três movimentos complementares: prevenção, correção e responsabilização. Eles não correspondem rigidamente a uma linha nem se sucedem como etapas estanques. As três linhas contribuem em momentos e intensidades distintos, preservadas a competência, a segregação de funções e a independência necessária à avaliação.

No plano operacional, a primeira linha produz e preserva a base fática; a segunda estabelece métodos, orienta quanto à legalidade e monitora os controles; e a terceira, com independência e abordagem baseada em riscos, avalia a efetividade do sistema e forma uma opinião técnica objetiva sobre os fatos, a partir de uma perspectiva externa à sua execução. Comissão processante e autoridade sancionadora exercem competências próprias: não constituem uma “quarta linha”, embora dependam da qualidade das informações e dos controles produzidos pelo sistema.

5.1 Papel preventivo: identificação de infrações / gerenciamento de riscos

A prevenção começa no planejamento. A primeira linha deve converter riscos previsíveis em obrigações verificáveis, critérios objetivos de medição, rotinas de fiscalização e registros capazes de demonstrar o adimplemento ou a infração. Editais e contratos genéricos, sem marcos de entrega, parâmetros de qualidade ou consequências claras, dificultam a tipificação e ampliam o conflito com o contratado.

Gestores, fiscais e agentes de contratação devem reconhecer sinais de alerta, registrar ocorrências e adotar providências proporcionais antes que o inadimplemento se agrave. Notificar tempestivamente, exigir correção, rejeitar objeto desconforme e preservar documentos não equivalem a antecipar culpa; significam gerir o contrato e formar trilha probatória íntegra, registrando também as justificativas do particular.

A segunda linha traduz a legislação em regulamentos, fluxos, modelos de comunicação, matrizes de dosimetria e controles de prazos e competências. A assessoria jurídica alerta para falhas de tipificação e riscos ao contraditório; o controle interno setorial acompanha indicadores e fragilidades. A terceira linha, por avaliações selecionadas segundo risco, identifica causas sistêmicas e recomenda aperfeiçoamentos antes que se multipliquem processos inválidos ou omissões de apuração.

Prevenir não significa evitar a sanção a qualquer custo. Significa reduzir infrações e, quando elas surgirem, assegurar critérios, competências e evidências previamente estruturados para uma decisão legal, coerente e proporcional.

5.2 Papel concomitante: fiscalização da execução, registro das ocorrências e adoção tempestiva de providências

O papel concomitante situa-se entre a atuação preventiva e a corretiva. Diferentemente da prevenção, que se concentra na identificação antecipada de riscos e na estruturação de controles antes da ocorrência de falhas, a atuação concomitante desenvolve-se enquanto os atos da licitação ou da execução contratual estão sendo praticados. Também não se confunde com a atuação corretiva, normalmente acionada diante de uma irregularidade já caracterizada, de um dano consumado ou da necessidade de restabelecer a legalidade. Trata-se, portanto, de um acompanhamento realizado no tempo dos acontecimentos, quando a Administração ainda pode compreender a ocorrência, exigir esclarecimentos e adotar providências tempestivas para impedir que uma situação inicialmente controlável evolua para inadimplemento grave, prejuízo ao erário ou comprometimento do objeto contratado.

Nesse momento, gestores, fiscais e agentes de contratação devem acompanhar o cumprimento das obrigações, verificar prazos, condições de entrega, qualidade do objeto e demais exigências previstas no edital e no contrato. Diante de inconsistências, compete-lhes registrar os fatos de maneira objetiva, preservar as evidências, notificar o licitante ou contratado, solicitar justificativas e comunicar a autoridade competente. Essa atuação não representa antecipação de culpa nem aplicação informal de penalidade, mas a formação de uma trilha documental íntegra, capaz de demonstrar o que ocorreu, quando ocorreu, quais providências foram adotadas e como o particular se manifestou.

A atuação concomitante funciona, assim, como uma zona de vigilância e resposta tempestiva. Seu propósito é impedir que a Administração permaneça inerte enquanto os riscos se materializam, sem transformar o acompanhamento em interferência indevida, julgamento antecipado ou substituição das competências dos agentes responsáveis. Quando bem estruturada, permite solucionar ocorrências ainda sanáveis, reduzir impactos, preservar a continuidade da contratação e produzir elementos confiáveis para eventual atuação corretiva ou instauração de processo sancionador.

5.3 Papel corretivo: instrução do processo e comunicação entre linhas

Identificada ocorrência com potencial enquadramento no art. 155, a primeira linha deve relatar o fato objetivamente, indicar a obrigação violada, reunir documentos contemporâneos, registrar providências e encaminhar os elementos à autoridade competente. Não lhe cabe declarar previamente a responsabilidade ou escolher informalmente a punição, mas fornecer informação completa para a decisão sobre a instauração.

A instrução deve permitir ao acusado conhecer fatos e provas, exercer o contraditório e produzir defesa. Nas hipóteses do art. 158, a comissão conduz a apuração e formula conclusão fundamentada; a autoridade competente decide. A segunda linha pode apoiar quanto ao enquadramento, competência, prazos, prescrição e dosimetria, sem substituir comissão ou julgador. A terceira não deve ser revisora obrigatória de cada processo, sob pena de autorrevisão.

A comunicação deve ser formal e rastreável. O fluxo precisa definir quem recebe a notícia, verifica sua completude, decide pela instauração, controla prazos, promove intimações, registra a sanção e acompanha eventual reabilitação. A ausência dessa cadeia favorece extravios, prescrição, decisões contraditórias e sanções sem eficácia externa.

Falhas sanáveis devem ser corrigidas, acompanhadas de revisão de modelos, capacitação e aperfeiçoamento dos controles, conforme o art. 169, § 3º, inciso I. O saneamento, contudo, não autoriza suprimir defesa, convalidar incompetência absoluta ou reconstruir artificialmente prova que deveria ter sido produzida no momento dos fatos.

5.4 Papel repressivo: condução, revisão e responsabilização

A dimensão repressiva se concretiza com sanção motivada, após procedimento compatível com sua gravidade. A decisão deve ligar fato, tipo infracional, prova, argumentos defensivos, critérios do art. 156, § 1º, e penalidade. Não basta dizer que a conduta foi grave: é preciso demonstrar porque a resposta é adequada, necessária e proporcional.

A primeira linha fornece subsídios sobre execução, dano e repercussões contratuais; a segunda qualifica a legalidade e monitora rotinas; e a autoridade competente exerce o poder decisório sem transferência. Depois da decisão, devem ser observados recursos, cobrança de multa, reparação do dano, registros do art. 161 e encaminhamentos cabíveis. Sanção não registrada ou não executada produz responsabilização apenas no papel.

À terceira linha compete avaliar, de modo independente e amostral, a efetividade do sistema: processos paralisados, tratamento desigual, prescrição, falhas de segregação, ausência de registros e não implementação das decisões. O tribunal de contas pode apreciar legalidade e resultados no controle externo, sem se converter em instância administrativa ordinária do processo sancionador. Evidencia-se, portanto, que a Unidade Central de Controle Interno não integra a execução ordinária nem a instrução dos processos sancionadores. Sua atuação ocorre sob uma perspectiva sistêmica e objetiva, destinada a verificar a adequação dos fluxos, a suficiência dos controles, a observância das competências e a efetividade do sistema como um todo

A responsabilização de agentes públicos por ação ou omissão exige apuração própria, individualização, nexo e observância do regime aplicável. A invalidação da sanção do contratado não responsabiliza automaticamente fiscal, parecerista, controlador ou autoridade. De outro lado, as linhas não servem de abrigo à omissão: cada agente responde pelo que lhe competia e pelo que deixou de fazer quando tinha dever de agir.

5.5 Desafios práticos: lacunas de comunicação, omissão e responsabilização de agentes

O desafio é transformar o desenho normativo em fluxo institucional. Estruturas reduzidas, rotatividade, falta de regulamento, sistemas desconectados e concentração de tarefas favorecem perda de prazos e confusão de papéis. Nos pequenos municípios, a acumulação exige salvaguardas: decisões separadas, revisão por autoridade distinta, registro das limitações, priorização por riscos e impedimento de o agente avaliar como independente ato que praticou.

Outro risco consiste em transferir indevidamente a responsabilidade para a Unidade Central de Controle Interno. Encaminhar todo e qualquer indício à Controladoria para que investigue, instrua o processo e indique a sanção desloca atribuições próprias da gestão e pode comprometer a independência necessária à avaliação posterior. O extremo oposto também é prejudicial: restringir ou ocultar informações relevantes das demais linhas inviabiliza a orientação, o monitoramento e a avaliação tempestiva dos riscos e controles. Nesse contexto, as linhas não devem ser compreendidas como estruturas isoladas de “defesa”, mas como funções distintas, complementares e articuladas, que atuam de maneira coordenada para assegurar a integridade, a legalidade e a efetividade do sistema.

A alta administração deve instituir governança mínima: ato normativo com competências e impedimentos; canal formal de comunicação; requisitos do relatório do fiscal; controle de prazos e prescrição; critérios transparentes de dosimetria; segregação entre apuração e julgamento; rotina de registros; e monitoramento. Indicadores como tempo de tramitação, prescrição, decisões anuladas, sanções registradas e reincidência revelam fragilidades estruturais.

A maturidade não se mede pela quantidade de sanções, mas pela capacidade de prevenir, detectar, apurar com imparcialidade e executar decisões sustentáveis. Quando as linhas se comunicam sem sobreposição, o processo sancionador deixa de ser reação improvisada e integra a governança das contratações.

6. CONSIDERAÇÕES FINAIS

O estudo demonstrou que a Lei nº 14.133/2021 não estruturou o controle das contratações públicas como providência isolada, acionada somente após a ocorrência de ilegalidade ou dano. Ao estabelecer, em seu art. 169, práticas contínuas e permanentes de gestão de riscos e de controle preventivo, a legislação incorporou uma lógica de governança distribuída, na qual diferentes agentes e funções atuam ao longo de todo o ciclo da contratação. O controle deixa, portanto, de constituir mera barreira final para integrar o planejamento, a seleção do fornecedor, a execução contratual, a apuração de infrações e a avaliação dos resultados. Nesse modelo, todas as linhas exercem, em diferentes níveis e conforme suas atribuições, atividades de controle interno ou, ao menos, deveriam exercê-las, uma vez que o controle não se limita a uma unidade administrativa específica, mas constitui função inerente à gestão e responsabilidade compartilhada por toda a organização.

Embora a classificação legal apresente evidente aproximação com o Modelo das Três Linhas do Institute of Internal Auditors, os referenciais não são inteiramente coincidentes. O modelo do IIA organiza papéis de governança, gestão e avaliação independente e, em sua atualização de 2020, abandonou a expressão “linhas de defesa” para reforçar que o gerenciamento de riscos também contribui para a criação e a proteção de valor. A Lei nº 14.133/2021, por sua vez, preservou a expressão “linhas de defesa” e definiu composição própria, vinculada à estrutura do controle das contratações públicas brasileiras. A interpretação adequada deve, portanto, respeitar a classificação normativa sem ignorar os princípios de comunicação, colaboração, segregação de funções e independência desenvolvidos pelo IIA.

As linhas não constituem níveis hierárquicos, etapas sucessivas nem mecanismos de transferência de responsabilidade. A primeira linha, formada pelos agentes e pelas autoridades que atuam na governança e na execução das contratações, permanece titular dos riscos e das decisões inerentes à atividade administrativa. É nela que se planeja, executa, fiscaliza, registra e corrige, bem como se produzem as evidências primárias de eventual infração. A segunda linha, integrada pelas unidades de assessoramento jurídico e de controle interno do próprio órgão ou entidade, oferece conhecimento especializado, orientação, monitoramento e questionamento, sem substituir o gestor ou assumir a execução cotidiana dos controles. A terceira linha, composta pelo órgão central de controle interno e pelo tribunal de contas, exerce avaliação independente, objetiva e baseada em riscos sobre a adequação da governança, da gestão de riscos e dos controles instituídos.

Essa delimitação revela consequência especialmente importante para as controladorias municipais: a Unidade Central de Controle Interno não deve ser transformada em executora ordinária, comissão processante ou instância de aprovação prévia de todos os processos sancionadores. Quando assume atividades próprias da gestão, além de deslocar indevidamente a responsabilidade da primeira linha, compromete a objetividade necessária para avaliar posteriormente o funcionamento do sistema. Sua contribuição mais consistente está no olhar sistêmico: examinar a existência de regulamento, a definição de competências, os fluxos de comunicação, o controle de prazos e da prescrição, a segregação entre instrução e julgamento, a coerência da dosimetria, os registros das sanções e a implementação das decisões.

Sob essa perspectiva, o processo sancionador disciplinado pelos arts. 155 a 163 não começa com a portaria de instauração. Sua efetividade é construída anteriormente, na qualidade do edital e do contrato, na definição de obrigações verificáveis, na fiscalização tempestiva, na documentação das ocorrências e na comunicação entre os responsáveis. A comissão processante não consegue suprir, depois dos fatos, a notificação que não foi expedida, a medição que não foi conferida ou o inadimplemento que não foi registrado. A fragilidade da prova produzida pela primeira linha repercute diretamente na tipificação, no contraditório, na dosimetria e na capacidade de a decisão resistir ao recurso administrativo e aos controles externo e judicial.

Do mesmo modo, a validade formal do procedimento não basta. A atuação sancionadora exige correspondência fundamentada entre a conduta prevista no art. 155, as evidências do caso concreto, os critérios de individualização do art. 156, § 1º, e a penalidade aplicada. Exige, ainda, autoridade competente, separação entre as funções de apurar e decidir, contraditório substancial, ampla defesa, motivação individualizada, observância dos prazos, registro das sanções e efetiva execução das consequências impostas. Punir sem prova suficiente enfraquece a segurança jurídica; deixar de apurar infração devidamente evidenciada compromete a proteção do interesse público. O equilíbrio está em responsabilizar de forma necessária, proporcional e juridicamente sustentável.

A articulação entre as três linhas também não elimina a responsabilidade individual dos agentes. A orientação jurídica ou a manifestação do controle interno não transfere a titularidade do risco nem exonera quem praticou o ato. Da mesma forma, a divisão funcional não pode servir de justificativa para omissões. Eventual responsabilização do gestor, do fiscal, do parecerista, do controlador ou da autoridade demanda apuração própria, individualização da conduta, demonstração do dever de agir e do nexo correspondente, sem automatismos decorrentes da simples posição ocupada na estrutura administrativa.

Conclui-se, portanto, que a maturidade do sistema sancionador não pode ser medida pela quantidade de penalidades aplicadas, mas pela capacidade institucional de prevenir infrações, detectar desvios, produzir evidências confiáveis, corrigir falhas e, quando necessário, responsabilizar mediante processo justo e decisão tecnicamente fundamentada. Quando as três linhas se comunicam sem se sobrepor, preservam suas competências e atuam sob coordenação da alta administração, o processo sancionador deixa de ser uma reação improvisada ao inadimplemento e passa a constituir instrumento efetivo de governança das contratações. A integração entre os arts. 155 a 163 e os arts. 169 a 171 da Lei nº 14.133/2021 fortalece, em última análise, a legalidade, a segurança jurídica, a aprendizagem institucional e a proteção do interesse público.

REFERÊNCIAS

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MAFISSONI, Viviane. A sanção que não chega ao cadastro. Portal Sollicita, 2026. Disponível em: <https://sollicita.com.br/Noticia/22908/a-san%C3%A7%C3%A3o-que-n%C3%A3o-chega-ao-cadastro>. Acesso em: 28 jul. 2026.

MAFISSONI, Viviane. Você já pensou em mapear riscos no processo sancionador? Portal Sollicita, 2026. Disponível em: <https://sollicita.com.br/Noticia/22511/voc%C3%AA-j%C3%A1-pensou-em-mapear-riscos-no-processo-sancionador%3F>. Acesso em: 28 jul. 2026.

MAFISSONI, Viviane. Sanções, reabilitação e autossaneamento: punir ou regenerar? Portal Sollicita, 2026. Disponível em: <https://sollicita.com.br/Noticia/22399/san%C3%A7%C3%B5es,-reabilita%C3%A7%C3%A3o-e-autossaneamento:-punir-ou-regenerar%3F>. Acesso em: 28 jul. 2026.

MAFISSONI, Viviane. Governança e due diligence nas contratações públicas: o dever de conhecer quem se contrata à luz do Acórdão n.º 514/2026-Plenário-TCU. Observatório da Nova Lei de Licitações, 7 jul. 2026. Disponível em: <https://www.novaleilicitacao.com.br/2026/07/07/governanca-e-due-diligence-nas-contratacoes-publicas-o-dever-de-conhecer-quem-se-contrata-a-luz-do-acordao-n-o-514-2026-plenario-tcu/>. Acesso em: 28 jul. 2026.

INSTITUTE OF INTERNAL AUDITORS (IIA). The IIA’s Three Lines Model: an update of the Three Lines of Defense. Lake Mary, FL: IIA, 2020.

MINAS GERAIS. Tribunal de Contas do Estado. Consulta nº 1.160.668. Relator: Conselheiro Substituto Licurgo Mourão. Deliberada em 12 jun. 2024. Diário Oficial de Contas, 27 jun. 2024. 7 jun. 2024.

[1] Viviane Mafissoni. Especialista em Direito Público; Formada em Alta Liderança pela Fundação Dom Cabral (2019); Estudou Mecanismos de Combate à Corrupção nas Contratações Públicas na Ulisboa (2019); Diretora de Comunicação e Relações Públicas do Instituto Nacional da Contratação Pública – INCP_BR; Membra da Comissão de Empresas Estatais do IBDA; Membra Consultora da Comissão de Licitações e Contratos da OAB/DF; Advogada; Já atuou como Diretora e Subsecretária Substituta da Central de Licitações do Estado do RS (2010/2021) e Chefe de Compras Centralizadas da EBSERH/MEC (2021/2023); Atualmente é Coordenadora-Geral de Logística da AGU.

[2] Suzana de Lima Gonçalves. Graduada em Gestão Financeira e em Ciências Contábeis, com especializações em Administração e Finanças, Contabilidade, Auditoria e Controladoria, Controle Interno Municipal, Contabilidade Pública, Nova Lei de Licitações e Gestão Pública. Mestranda em Auditoria Empresarial e graduanda em Direito. Atuou na Administração Pública Municipal como Controladora Interna e Assessora de Planejamento. Fundadora da empresa Controle Interno na Prática Ltda. e idealizadora do projeto “Controle Interno na Prática”. Professora, palestrante e mentora na área pública, com mais de 75 cursos ministrados. Idealizadora do Fórum Nacional de Controle Interno da Administração Pública e do Aud&Con – Summit, realizados em Curitiba/PR.

[3] Sobre a necessidade de tratar a individualização da sanção como decorrência de um mapeamento prévio de riscos, e não apenas de um exercício motivacional posterior ao fato, ver MAFISSONI, Viviane. Você já pensou em mapear riscos no processo sancionador? Portal Sollicita, 2026.

[4] Observar Acórdão nº 2845/2026 da Primeira Câmara do Tribunal de Contas da União, que avaliou inclusão intempestiva de fornecedor sancionado nos cadastros restritivos, permitindo contratações no mesmo ente, do fornecedor sancionado. Tem o referido acórdão a seguinte ementa: REPRESENTAÇÃO. MINISTÉRIO DA EDUCAÇÃO. CONTRATO DE VIGILÂNCIA PATRIMONIAL REGIDO PELA LEI 8.666/1993 E PELA LEI 10.520/2002. EMPRESA SANCIONADA. ALEGAÇÃO DE ATRASO NO REGISTRO DE SANÇÃO NO SICAF E NO CEIS. DEVER DE REGISTRO COMO OBRIGAÇÃO DO GESTOR. CIRCUNSTÂNCIAS EXCEPCIONAIS COMPROVADAS. CONHECIMENTO. PROCEDÊNCIA PARCIAL. RAZÕES DE JUSTIFICATIVA ACOLHIDAS. CIÊNCIA AO MEC. ARQUIVAMENTO.

[5] Sobre a distinção entre reabilitação, enquanto restabelecimento formal do direito de licitar e contratar, e autossaneamento, enquanto postura ativa de correção de falhas pelo próprio sancionado, ver MAFISSONI, Viviane. Sanções, reabilitação e autossaneamento: punir ou regenerar? Portal Sollicita, 2026.

[6] A jurisprudência do TCU compilada em BRASIL. Tribunal de Contas da União. Licitações & contratos: orientações e jurisprudência do TCU. 5. ed. Brasília, DF: TCU, 2025, reitera a exigência de motivação individualizada e de instrução tempestiva nos processos sancionadores. O próprio Acórdão nº 2845/2026-TCU-Primeira Câmara, referido na nota 3, ilustra como uma falha originada na primeira linha (o registro tardio da sanção) pode comprometer a efetividade de todo o sistema, ainda que a instrução do processo sancionador em si não apresente vício formal.

[7] As linhas de defesa serão tratadas no capítulo 3.